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28/10/2002

Union Européenne

Si le principe du pacte n'est pas contestable, son contenu l'est davantage.

 

L'Europe de la monnaie unique, faute d'être fédérale, a besoin d'une discipline commune. Pour éviter que l'aventurisme de quelques-uns ne mette en péril la stabilité de l'ensemble, il faut s'entendre sur des règles et des principes applicables par tous dans la gestion des finances publiques. C'est cette évidente nécessité qui a présidé à la négociation du pacte de stabilité. Mais si le principe du pacte n'est pas contestable, son contenu l'est davantage. Romano Prodi, le président de la Commission européenne, en dénonçant sans excessive précaution oratoire la stupidité d'une règle trop rigide, met utilement les pieds dans le plat.

Il n'y a pas si longtemps, il suffisait de juger absurde l'application mécanique de la règle des 3 % du PIB de déficit budgétaire maximum autorisé pour se faire traiter, au choix, de laxiste ou d'anti-européen. Il a fallu attendre que le Portugal, l'Allemagne, la France et l'Italie se trouvent ensemble dans une situation inextricable pour reconnaître enfin le caractère évidemment arbitraire de la règle des 3 %. Car enfin, pourquoi pas 2 %, pourquoi pas 4 % ? Ces 3 % ne furent pas le fruit d'un calcul économique rigoureux mais d'un marchandage politique entre la France et l'Allemagne. Or, dès lors que la conjoncture est mauvaise, cette règle est inapplicable. A tel point que les tenants du pacte ont fini par admettre qu'il faudrait distinguer le déficit structurel du déficit conjoncturel.

A la ligne dure qui prônait le déficit zéro en période de bonne conjoncture, et un déficit de moins de 3 % en période de récession, s'est progressivement substituée une ligne un peu plus souple appelant à la disparition du déficit structurel. Mais il est bien difficile de faire le partage précis entre structurel et conjoncturel, non seulement parce qu'il n'y a pas de définition rigoureuse de ces concepts, mais aussi parce que la récession laisse des traces durables dans les finances publiques. On n'écrit pas un budget sur une page blanche. Longtemps la dette accumulée dans le passé continue de produire ses effets, et les charges de personnel, les programmes d'équipement, les dépenses sociales ne peuvent s'ajuster que progressivement. On ne réduit la charge de la dette qu'en la remboursant ou en faisant baisser les taux d'intérêt. On ne réduit les frais de fonctionnement qu'en réformant l'Etat en profondeur.

A vrai dire la principale variable d'ajustement se trouve dans les dépenses d'investissement, non sans coût, car en étalant les programmes déjà engagés on alourdit la facture. On paye aujourd'hui les conséquences de la politique déflationniste du début des années 1990 qui a creusé les déficits, alourdi l'endettement et fait prendre à l'investissement public un retard considérable. Il est bien difficile de dire si cet héritage est conjoncturel ou structurel. En économie, seul l'avenir compte. Pour payer le service de la dette et rattraper le temps perdu, il faut faire de la croissance, et pour faire de la croissance il faut investir. Réduire l'investissement pour compenser les erreurs du passé au nom d'une approche strictement comptable, c'est prendre le risque d'enclencher un cercle vicieux qui tire l'économie vers le bas.

C'est précisément le défaut congénital du pacte de stabilité : il freine l'investissement quand celui-ci est le plus nécessaire. Pour bien comprendre, il faut revenir aux conventions comptables : le budget de l'Etat est construit sur une comptabilité de caisse. L'entreprise qui finance son investissement par l'emprunt n'affiche pas un déficit. L'Etat qui finance son investissement par l'emprunt affiche forcément un déficit. La réforme essentielle du pacte devrait porter sur la distinction entre les dépenses d'investissement public qui peuvent, en bonne orthodoxie financière, être financées par l'emprunt dès lors que l'on peut en espérer un retour. Et les dépenses de consommation qui doivent être financées par l'impôt dès lors qu'il est vain d'en attendre des recettes.

Cette approche exigerait, bien sûr, que l'on procède à une analyse économique et non plus seulement juridique et comptable des dépenses publiques et que l'on se donne les moyens de mesurer leur productivité et pas seulement leur montant. Rien moins, donc, qu'une véritable révolution culturelle par rapport au budgétarisme traditionnel qui traite toute dépense publique comme une charge nette pour la collectivité. Mais, à vrai dire, la politique économique est un art tout d'exécution et une affaire de circonstances et non de norme quantitative rigide, ce dont témoigne assez le pragmatisme budgétaire américain. En imposant un carcan inadaptable aux circonstances, le pacte de stabilité est créateur d'instabilité.

L'Europe a davantage besoin d'un gouvernement économique et d'une banque centrale pragmatique que d'un pacte d'instabilité et d'une banque centrale indifférente à la croissance et à l'emploi. Serait-il bien raisonnable aujourd'hui de vouloir combler le déficit français en augmentant les impôts ? Romano Prodi a raison.

 

La Croix, 28/10/2002

 

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